A nova Lei de Abuso de Autoridade, sancionada no início de setembro (Lei 13.869), é resultado de dois anos de debates no Congresso Nacional. Esse tempo não foi suficiente para dispersar as polêmicas em torno do tema. O texto enviado pelo Congresso ao presidente Jair Bolsonaro foi amplamente vetado, mas parte significativa das supressões acabaram sendo derrubadas pelos parlamentares em meio a disputas acaloradas. A versão final da lei, prestes a ser publicada, segue, portanto, sem ser ponto pacífico entre os parlamentares.

A análise dos vetos ocorreu na última terça-feira (24), em sessão do Congresso convocada apenas na véspera. Das 53 condutas definidas pela lei como abusos de autoridade, 23 haviam sido vetadas pelo presidente. Dessas 23, porém, 15 acabaram restauradas ao texto, com a derrubada dos vetos. Como a lei tem origem num projeto de iniciativa do Senado, foram os senadores que votaram primeiro e deram o tom da discussão. Um grupo de 34 parlamentares, que havia divulgado um manifesto defendendo o veto integral da nova lei, trabalhou para preservar as intervenções presidenciais. Como são necessários pelo menos 41 votos para a derrubada de um veto, isso evidenciou a divisão do Senado em relação ao tema.

Senadores de Arolde Oliveira, Alvaro Dias, Oriovisto Guimarães e Major Olimpio divulgaram manifesto com críticas ao projeto contra o abuso de autoridade (foto: Leopoldo Silva/Agência Senado)

Vale observar que o Senado atravessou uma mudança radical na sua composição entre a aprovação do projeto, em 2017, e o momento atual. Dos 81 senadores de hoje, 49 não tinham mandato naquele ano. Isso pode ajudar a explicar por que a Casa agora se encontra tão dividida em relação a uma lei que ela mesma aprovou com maioria significativa. Dos 54 senadores que deram aval ao projeto, 34 não estão mais no Senado — 63% dos que votaram “sim”.

Quem encabeçou a oposição à lei foi o senador Oriovisto Guimarães (Podemos-PR), articulador do manifesto pelo veto integral. Para ele, a lei nasceu como uma reação à Operação Lava Jato, tendo sido impulsionada por políticos que estavam na mira de processos judiciais. O senador destacou a renovação que se deu no Parlamento, desde que a Lava Jato surgiu, e afirmou que isso deveria levar a uma nova discussão do tema.

— Se fosse preciso uma nova lei contra o abuso de autoridade, que viesse do ministro [da Justiça] Sergio Moro, que viesse do governo. Que não fosse algo que nasceu quando a maioria dos senadores não eram senadores. É uma volta ao passado. Nosso país já é outro, e ela não reflete a composição de forças dos dias de hoje.

Oriovisto afirma que o texto da lei é vago e sujeito a interpretações, o que deposita uma nuvem de ameaça permanente sobre a cabeça dos agentes públicos, especialmente os da Justiça.

Essa opinião também foi compartilhada pelo senador Alvaro Dias (Podemos-PR). Após a sessão que derrubou parte dos vetos, Alvaro lamentou a decisão do Congresso e antecipou as suas repercussões.

— É um desestímulo a investigadores, policiais, membros do Ministério Público e da Justiça. Há uma ação limitadora nesse projeto. O objetivo é intimidar, atemorizar, impedir o aprofundamento de investigações.

Por outro lado, o senador Humberto Costa (PT-PE) está entre os parlamentares que votaram a favor da lei durante a sua passagem pelo Senado e que mantiveram o mandato. Ele defendeu a derrubada dos vetos e a restauração do texto aprovado pelo Congresso, por acreditar que as limitações criadas por ele são positivas para a sociedade.

— Essa política é importante para a preservação da democracia e do respeito às garantias individuais. Quem mais tem os seus direitos desrespeitados, quem mais sofre abusos de autoridade, é a população mais pobre. Essa é uma lei para defender, fundamentalmente, o cidadão comum.

Humberto avalia que a resistência à nova lei parte do núcleo da Lava Jato, que, segundo ele, tem apoio político e busca carta branca para agir sem limitações. No entanto, o senador diz acreditar que as práticas dos membros da operação têm se tornado cada vez mais conhecidas e rejeitadas pela sociedade.

O senador Weverton (PDT-MA) exaltou a derrubada de parte dos vetos, no que ele julga ter sido uma análise desapaixonada da questão. Como evidência da “maturidade” do Congresso, o senador destacou que alguns vetos foram considerados necessários e acabaram mantidos pelos parlamentares. Agora, segundo ele, o texto está bem alinhado e protegido de contestações judiciais.

— Não acreditamos que possa prosperar qualquer tipo de reação, porque não há nada inconstitucional. O que há hoje, de real, é que os juízes também vão se submeter à lei, como os políticos, os cidadãos, todos. Ninguém está acima da lei.

Oriovisto Guimarães e Humberto Costa: visões contrárias sobre a nova leiConteúdo

Na sua origem, a nova Lei do Abuso de Autoridade foi uma combinação de dois projetos do Senado: o PLS 85/2017, do senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP), e o PLS 280/2016, do senador Renan Calheiros (MDB-AL). Eles foram unidos em um substitutivo do ex-senador Roberto Requião (PR), onde adquiriram a forma final, que virou lei. A Câmara aprovou-o sem mudanças.

O Brasil já tinha uma lei contra abusos de autoridade: a Lei 4.898, de 1965. A nova norma expandiu as condutas descritas como abusivas, e a sua principal inovação é a previsão expressa de que os seus dispositivos se aplicam a servidores públicos e autoridades, tanto civis quanto militares, de todos os Poderes — Executivo, Legislativo e Judiciário, e também do Ministério Público (MP).

Para o jurista Carlos Ari Sundfeld, presidente da Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP), essa determinação é coerente com a evolução institucional do país. Desde a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, explica ele, diversas instâncias do poder público nacional têm adquirido dimensões de atuação que não possuíam antes — o que leva, também, ao risco de desmandos.

— No passado, a preocupação com abusos estava muito ligada ao Executivo, sempre considerado a fonte de todo o poder de fato. Com a redemocratização, o Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público adquiriram outro status, com estruturas maiores, mais gente, mais dinheiro. As possibilidades de abuso aumentaram. É natural que as pessoas debatam sobre formas de controlar melhor esses poderes.

Sundfeld destaca que o Legislativo já experimenta um pouco dessa fiscalização desde que a sociedade se tornou mais vigilante em relação ao comportamento dos parlamentares e adquiriu o hábito de pressionar pela cassação de mandatos. Isso veio depois de um período de leniência que teve origem no restabelecimento da democracia, mas foi substituído por abordagem institucional depurada.

— Houve uma retórica muito ingênua em relação aos mecanismos de controle: o Legislativo são os representantes do povo, só o povo poderia cassá-los, por meio de eleição. O que assistimos da Constituição para cá foi o funcionamento intenso de mecanismos de responsabilização do parlamentar. É natural que ocorra a mesma coisa com o MP e o Judiciário.

Randolfe Rodrigues, Renan Calheiros e Roberto Requião: autores dos projetos que deram origem à nova lei

No total, 45 condutas são definidas pela lei como abusos de autoridade, depois da análise dos vetos (ver tabelas abaixo). Essas condutas podem ser punidas com até quatro anos de detenção, multa e indenização à pessoa afetada. Em caso de reincidência, o servidor também pode perder o cargo e ficar inabilitado para retornar ao serviço público por até cinco anos.

A lei ressalta que só ficará caracterizado o abuso quando o ato tiver, comprovadamente, a intenção de beneficiar o autor ou prejudicar outro. A mera divergência interpretativa de fatos e normas legais (a chamada hermenêutica) não configura, por si só, conduta criminosa.

Além dos dispositivos listados no próprio texto, a lei acrescentou condutas abusivas a outras legislações. A Lei 9.296, de 1996, que regulamenta o sigilo telefônico, passa a prever como crime a instalação de escutas ambientais sem autorização judicial. Neste caso, a pena vai de dois a quatro anos de prisão.

Outra mudança em lei existente, inicialmente vetada, foi restabelecida pelo Congresso. O Estatuto da Advocacia (Lei 8.906, de 1994) ganhou artigo estipulando pena de três meses a um ano de prisão para a violação das seguintes prerrogativas dos advogados:

  • Inviolabilidade do local de trabalho;
  • Inviolabilidade de comunicações relativas à profissão;
  • Comunicação pessoal e reservada com clientes;
  • Presença de representante da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) em caso de prisão em flagrante por motivo ligado à profissão; e
  • Prisão em sala de Estado-Maior ou em domicílio antes de sentença transitada em julgado.

Também foi vetada uma pena adicional que só se aplicaria a policiais e militares. Aqueles que incorressem em condutas abusivas ficariam impedidos de exercer a sua atividade por até três anos, tanto no município da vítima quanto no município onde ocorreu o crime (caso sejam localidades diferentes). O argumento para o veto foi que a previsão feria a isonomia da lei, por só se aplicar a alguns agentes públicos, e também poderia prejudicar a segurança pública nas cidades em questão.

Além de descrever as ações classificadas como abuso de autoridade, a lei trouxe ainda uma nova obrigação para agentes da Justiça, que foi mantida sem vetos. Mandados de prisão temporária terão que especificar a duração da detenção e o dia exato em que o preso deverá ser libertado. Decorrido o prazo previsto na ordem, a liberação deverá acontecer sem a necessidade de ordem judicial, exceto se já houver sido formalizada a prorrogação ou a conversão da prisão temporária em preventiva.

O conteúdo da nova lei é muito mais amplo do que o de outro projeto sobre abuso de autoridade aprovado pelo Senado mais recentemente. O PLC 27/2017, que veio da Câmara dos Deputados, passou pelo crivo dos senadores em junho e terá que retornar para a Casa de origem por ter sido modificado.

Trata-se do texto de iniciativa popular conhecido como Dez Medidas Contra a Corrupção, elaborado por membros do Ministério Público e apresentado em 2016 com 1,7 milhão de assinaturas de cidadãos. Originalmente o projeto continha apenas dispositivos para coibir crimes eleitorais e contra a administração pública, entre outros. Durante sua passagem pelo Congresso, porém, ele recebeu artigos que tipificam e punem condutas abusivas — decisão que foi contestada, posteriormente, pelos grupos que elaboraram a proposta.

Entrega na Câmara das assinaturas de apoio ao projeto das Dez Medidas Contra a Corrupção, em 2016 (foto: Alex Ferreira/Câmara dos Deputados)

A grande diferença do PLC 27/2017 para a nova Lei de Abuso de Autoridade é que aquele se aplica apenas a juízes e procuradores. Além disso, a lista de condutas é muito menor: inclui a instauração de processo sem indícios, a manifestação de juízo sobre processo em curso (que tem análogos na nova lei), a atuação com motivação político-partidária, o acúmulo do cargo com outra função pública ou com atividade empresarial e a emissão de julgamento em caso de impedimento legal.

A maior resistência à nova lei tem partido de juízes e procuradores. As categorias veem em muitas das condutas agora definidas como abusos uma ameaça a sua autonomia. E temem que possam até mesmo obstaculizar seu trabalho. Dias depois da promulgação, nove entidades da magistratura e do MP divulgaram uma nota pública repudiando os termos da lei.

O jurista Carlos Ari Sundfeld pondera que essa preocupação é “exagerada”, uma vez que todas as denúncias de abuso serão filtradas pelos devidos ritos processuais. Além disso, ele ressalta que justamente o Ministério Público e o Judiciário serão os principais avaliadores do cabimento de todas as denúncias.

  • Reportagem: Guilherme Oliveira*